Czy podmiot państwowy ma prawo skarżyć państwo?
02-03-2023
Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 2 marca 2023 r. musiał odpowiedzieć na pytanie, czy podmioty państwowe, które cieszą się dużą dozą autonomii, mogą skarżyć się na naruszenie ich praw przez państwo, które je utworzyło? Skarżącą w sprawie była organizacja Chorwackie Radio i Telewizja (Hrvatska radiotelevizija) będąca medium publicznym z siedzibą w Zagrzebiu. Posiada ona statut publicznej organizacji non profit. Organizacja ta została oszukana przez jednego z pracowników, który zatrudniał podstawionych kontrahentów, wyłudzając od niej pieniądze. Stacja wszczęła ponad 20 postępowań cywilnych – z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia – przeciwko kilku osobom fizycznym w celu odzyskania wynagrodzenia wypłaconego im przez pracownika jej działu finansowego za niewykonaną pracę. Sądy chorwackie w sposób niejednolity podeszły do poszczególnych spraw, wydając różne orzeczenia przy takim samym stanie faktycznym.
Powołując się w szczególności na art. 6 par. 1 (prawo do rzetelnego procesu) konwencji, organizacja skarżąca twierdzi, że w 20 postępowaniach sądy okręgowe w Zagrzebiu i Puli orzekły przeciwko niej, podczas gdy w kilku innych sprawach dotyczących tych samych faktów, inne sądy okręgowe uwzględniły jej roszczenia (skarga nr 52132/19). Dodała, że zamiast ujednolicić orzecznictwo sądów niższych instancji, Sąd Najwyższy uznał za niedopuszczalne lub odrzucił nadzwyczajne skargi kasacyjne, które wniosła.
Siedmioosobowy skład Europejskiego Trybunału Praw Człowieka musiał odpowiedzieć na pytanie, czy będąca podmiotem publicznym organizacja miała locus standi, prawo do złożenia indywidualnej skargi na podstawie art. 34 konwencji. Główne pytanie dotyczyło tego, czy skarżąca jednostka kwalifikuje się jako organizacja pozarządowa w rozumieniu konwencji, co uprawniałoby ją do złożenia indywidualnego wniosku. Jako organizacja założona przez państwo mogłaby być kwalifikowana jako podmiot publiczny, a tym samym automatyczne przyjęcie jej skargi mogło skutkować sytuacją, że podmiot państwowy skarży to samo państwo, które go założyło.
Europejscy sędziowie zauważyli jednak, że Chorwackie Radio i Telewizja nie wykonywały uprawnień państwowych i nie została utworzona „dla celów administracji publicznej”, lecz świadczyła usługi publiczne polegające na obsłudze określonej liczby krajowych kanałów telewizyjnych i radiowych. W odniesieniu do wszystkich swoich działań podlegała jurysdykcji sądów powszechnych, z wyjątkiem uprawnień do wydawania aktów prawnych niższego rzędu, których zgodność z Konstytucją i ustawami była kontrolowana przez sądy administracyjne, co nie było decydujące dla jej statusu organizacji pozarządowej.
Państwo założyło skarżącą jednostkę, jej statut musiał być zatwierdzony przez parlament, a zasoby były w dużej mierze publiczne. Świadczyła ona usługi nadawcze i inne w interesie publicznym i była zobowiązana do zawarcia z rządem umowy określającej jej zobowiązania programowe i ich finansowanie. Ponadto jej dyrektor generalny, duża większość członków rady nadzorczej i rady programowej, jak również wszyscy członkowie rady ds. mediów elektronicznych byli mianowani przez parlament.
Niemniej, jak podkreślił ETPC, w granicach m.in. wymogów dotyczących świadczenia usług publicznych określonych w chorwackiej ustawie o radiofonii i telewizji Chorwackie Radio i Telewizja nie podlegały władzy państwowej, lecz korzystały z wolności mediów gwarantowanej przez konstytucję i odpowiednie przepisy oraz była niezależna w swoim działaniu. Działała pod kontrolą niezależnego organu regulacyjnego, nie miała monopolu na nadawanie programów telewizyjnych lub radiowych i działała w sektorze otwartym na konkurencję. Fakt, że jednostka jest w dużym stopniu zależna od środków publicznych (działalność jest finansowana z miesięcznej opłaty abonamentowej, którą sama ustala) nie stanowi decydującego kryterium. W związku z tym ustawodawca stworzył ramy gwarantujące niezależność redakcyjną i autonomię instytucjonalną tej instytucji. Nie można zatem stwierdzić, że skarżąca instytucja była pod kontrolą rządu, a tym samym miała możliwość zwrócenia się ze skargą do ETPC.
Warto jednak zaznaczyć, że rozumowanie większości sędziów wzbudziło sprzeciw aż trojga sędziów (w tym sędziego z Polski), którzy złożyli do wyroku zdanie częściowo odrębne. Ich zdumienie można podsumować, cytując pytanie ze zdania odrębnego: „Jak to możliwe, że podmiot prawny stworzony przez państwo w celu służenia obywatelom poprzez świadczenie na ich rzecz usług, będący własnością państwa, którego status prawny został zdefiniowany przez państwo i może być przez nie redefiniowany, może mieć prawa człowieka chronione przez Konwencję?”.
dr Dominika Bychawska-Siniarska
Tagi: